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中国促进区域协调发展及区域政策有关情况

作者: 时间:2015-07-11 浏览:
国家发展改革委地区经济司 邹 勇
    中国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国,各地区自然、经济、社会条件差异显著,区域发展不平衡是中国的基本国情。中国政府十分重视区域协调发展,在不同的历史时期分别作出了重要战略部署,特别是上世纪90年代中后期以来,相继提出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起战略,与鼓励东部地区率先发展战略一起,共同构成了国家区域发展总体战略。经过多年的不懈努力,区域发展格局呈现出积极变化,取得了很多成绩,但区域发展不协调的问题仍然很突出。在新的历史时期,需要把促进区域协调发展摆在更加重要的位置,深入贯彻落实区域发展总体战略,采取更加扎实有力的政策措施,力争在促进区域协调发展方面不断取得新的明显进展。下面,按照会议安排,我着重从四个方面介绍近年来中国在促进区域协调发展方面的一些情况。
    一、 我国区域发展的回顾与评价
    (一)地域概念的提出
    在1985—1990年的第七个五年计划中,我国第一次提出了东、中、西三大地带的概念,第一次出现区域协调发展的概念,以后的几个五年计划中都用这个提法,但表述上略有不同。
    在1991—1995年的第八个五年计划中,明确提出要处理好东、中、西三大地带关系,首次明确区域要协调发展;在1996年—2000年的第九个五计划年中,更加重视内地的发展 实施了有利于缓解差距扩大趋势的政策;在2001年—2005年的第十个五年计划内中,全面实施西部大开发政策, 提出东北地区振兴战略, 努力加快中、西部地区的经济发展。 
在2006年—2010年的第十一个五年规划中,明确提出了深入贯彻东北振兴战略, 全面实施中部地区崛起政策,至此我国区域格局形成四大板块
    (二)协调发展的基本内涵
    对于区域协调节器发展内涵的理解,有狄义和广义之分。“狄义”的区域协调发展突出解决区域发展的差距问题,主要是通过对相对落后地区的扶持,实现突出缩小区域发展差距的目标。多数学者赞成“广义”的理解,认为区域协调发展是一个综合性概念,其内涵主要涉及以下四个方面:
    第一, 区域间经济发展水平的差距趋于缩小,人均地区生产总值差距保持在合适的范围内
    第二, 各地区人民群众享受大体均等的基本公共服务的权力得到保障。
    第三, 各地区比较优势得到充分发挥,区域发展应当是更有效率的发展。
    第四, 各地区人与自然的关系处于协调和谐状态使区域协调发展更可持续性。
对就上述内涵,设定了三组指标,分别是经济、社会和生态。
    (三)区域发展战略演进及评价
大体全分为三个历史阶段
    二、“十一五”以来中国促进区域协调发展的主要做法和成效
    “十一五”以来,中央不断丰富完善区域发展总体战略,进一步优化区域空间开发格局,出台了一批区域规划,制定了一系列有力的政策措施,中国区域发展呈现增长不断加快、布局不断改善、结构不断优化的良好态势,协调发展取得显著成绩。主要表现在:
一是全面实施区域发展总体战略,区域发展协调性进一步增强。西部大开发深入推进,基础设施和生态建设取得突破性进展,自我发展能力明显增强;东北地区振兴迈出新步伐,老工业基地焕发勃勃生机和活力,资源型城市经济转型稳步推进;中部地区崛起步伐加快,“三个基地、一个枢纽”建设取得积极进展,总体经济实力进一步提升;东部地区率先发展成效显著,发展质量不断提高,在科学发展和改革开放方面继续走在全国前列。在国家区域发展总体战略的指引下,各地区比较优势进一步得到发挥,区域经济增长格局发生重大变化,2006年以来中西部和东北地区发展速度逐年加快,改变了多年来与东部地区经济增速差距不断拉大的状况。2008年,西部、中部和东北地区生产总值分别增长12.4%、12.2%和13.3%,全部超过东部地区11.1%的增速,东部与西部地区人均生产总值之比从2005年的2.62缩小到2008年的2.33。中西部和东北地区基础设施建设全面加速,教育、卫生、文化等社会事业加快发展,地区间基本公共服务差距趋于缩小。
    二是加快推进条件较好地区和特殊困难地区发展,重点地区在统筹区域发展中的作用更加明显。按照“抓两头、带中间”的思路,大力推进条件较好地区开发开放,积极扶持特殊困难地区加快发展。继续发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的示范带动作用,加快推进成都和重庆统筹城乡、武汉城市圈和长株潭城市群两型社会综合配套改革试验,组织编制珠三角、长三角、海峡西岸经济区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带等重点地区规划和政策文件,长三角、珠三角、京津冀三大经济圈继续引领中国经济增长,中西部一批新的区域增长极加快形成。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度,研究制定了一系列政策性文件,支持西藏、新疆、宁夏、青海等省藏区、广西等少数民族地区经济社会跨越式发展。坚持开发式扶贫方针,不断加大扶贫开发力度,全国农村贫困人口大幅度减少。以上政策措施提升了条件较好地区的发展水平,增强了特殊困难地区的自我发展能力,有力地促进了区域协调发展。
    三是不断拓展区域合作广度深度,区域良性互动格局基本形成。国内区域合作全面推进,以基础设施互联互通、统一市场体系建设、社会保障制度对接为重点,加快推进长三角、珠三角等地区一体化发展步伐;积极推进产业转移和承接,研究制定促进中西部地区承接产业转移的政策意见,编制皖江城市带承接产业转移示范区规划,在江苏沿海建设东中西区域合作示范区;对口支援工作力度进一步加大,开展汶川地震灾后重建对口支援,不断完善对新疆、西藏、青海等地区经济对口支援的方式与途径。与周边国家的区域合作不断深化,以大湄公河次区域(GMS)经济合作、东盟—湄公河流域开发合作等为重点推进东南亚合作,以图们江区域国际合作开发为重点积极开展东北亚合作,以西北边疆省区与周边地区经济发展领域交流合作为重点不断深化中亚合作。区域合作的深入发展,有力地推动了生产要素跨区域合理流动,优化了资源配置,使各地区比较优势得到充分发挥。
    四是积极推动形成主体功能区,国土开发格局进一步优化。根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位和发展方向,推动形成科学合理的国土开发格局。积极组织编制全国主体功能区规划,部署开展省级主体功能区规划编制。围绕推进形成主体功能区,开展财政、投资、产业、土地、人口管理、水资源管理、环境保护等相关配套政策研究。主体功能区规划的编制和相关研究工作,使主体功能区理念深入人心,为优化国土开发格局、推动可持续发展奠定了良好的基础。
同时,也应当看到,中国区域发展还存在一些突出问题。一是区域发展差距仍然较大。虽然近年来中西部地区的发展速度超过了东部地区,区域发展相对差距有所缩小,但由于受已有发展基础影响,区域发展绝对差距继续拉大,特别是中西部地区人均受教育年限、医疗卫生、社会保障水平等基本公共服务与东部地区仍有相当差距(如江苏华西村与国家级贫困县广西田东县的情况对比图)。二是区域间低水平竞争和重复建设仍然存在。一些地区超出资源环境承载能力过度开发,一些地区争相上同类项目,发展同类型产业,造成地区产业结构趋同化。有些地区搞行政垄断、地区封锁、市场分割或者竞相优惠,导致资源浪费和重复建设。三是促进区域协调发展的体制机制还不完善。资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学的制度规范,市场机制作用还未能充分发挥,财税体制和区域统一协调管理机制不健全,区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。
    二、“十二五”时期中国区域发展面临的新形势
    “十二五”是中国经济社会发展重要的战略机遇期,经济全球化和区域一体化深入发展的趋势不会发生根本改变,中国经济社会发展的基本面和长期向好的态势也不会变化,但国际金融危机的影响不容忽视,国内发展面临的资源环境约束也会进一步加大,中国区域发展既面临重大机遇,也存在着严峻挑战。
    从机遇看,一是国际国内产业转移步伐不断加快,有利于推动区域产业结构优化升级。百年一遇的国际金融危机使世界经济格局发生深刻变化,随着全球经济逐步复苏,国际范围内的产业结构调整加速推进,国际产业转移方兴未艾。适应经济全球化和区域一体化发展需要,中国东部地区在承接发达国家和地区高端产业转移的同时,将加快产业结构优化升级,加大向中西部地区产业转移的力度,进而推动中西部地区产业结构调整。二是国家区域性宏观调控政策逐步加强,有利于各地区发挥比较优势。“十二五”中国统筹区域发展的力度将进一步加大,国家将继续实施“十一五”已出台的一系列区域性规划和政策文件,并将根据不同区域特点继续制定实施针对性更强的政策措施,这些区域政策能够把国家战略意图与各区域发展的实际紧密结合起来,走出一条既符合国家战略需要又各具特色的区域协调发展道路。三是支撑区域发展的基础更加坚实,有利于进一步提升区域协调发展的水平。各方面对区域协调发展重要性和内涵的认识逐步深化,区域发展的实践经验更加丰富,区域发展总体战略不断完善创造了有利的政策环境,条件较好地区发展积累了良好的物质条件,为进一步推动区域协调发展奠定了坚实的基础。
从挑战看,一是资源环境承载能力的制约增大。在经济全球化和区域经济一体化深入发展的背景下,目前以全球变暖为标志的全球气候变化是国际社会普遍关注的重大问题。“十二五”中国经济结构的战略性调整加速推进,经济发展模式将向高能效、低能耗、少排放转型,随着控制和削减温室气体排放并对减排指标进行分解,对于产业层级较低的中西部地区发展带来较大制约,也对东部地区发展产生一定影响。二是中国区域发展的环境日趋复杂。随着社会主义市场经济体制逐步完善,市场配置资源的基础性作用进一步增强,欠发达地区在市场竞争中不仅不能分享经济全球化和市场一体化带来的利益,而且自身的资源要素还会大量流出,可能导致地区差距进一步拉大。国内资源环境瓶颈制约加剧,生产要素成本持续上升,相对东部地区而言,中西部地区转变发展方式压力更大。三是制约区域发展的制度性障碍仍然存在。区域管理体制改革不到位,区域经济一体化发展受制于现行行政区划,行政区经济仍将占主导地位。政绩考核制度和财税体制不完善,使一些地方直接或间接地规避宏观调控,“区别对待、有保有压”的调控措施很难有效贯彻落实。这些,都增加了促进区域协调发展的复杂性和艰巨性。
    三、“十二五”区域发展的总体思路
    “十二五”时期,中国政府将深入贯彻落实科学发展观,充分发挥政府调控和市场机制的作用,正确处理中央与地方、发达地区与欠发达地区、开发与保护的关系,以缩小地区间人均生产总值和基本公共服务差距为主要目标,以建立健全区域政策体系和区域管理体制为基本保障,继续落实区域发展总体战略,推进形成主体功能区,统筹区域规划编制与实施,拓展发展空间,深化区域合作,引导生产要素跨区域合理流动,促进经济布局、人口分布和资源环境相协调,努力形成地区差距缩小、公共服务均等、比较优势发挥、区际良性互动、人与自然和谐相处的区域协调发展新格局。
    “十二五”促进区域协调发展的主要目标:一是地区差距保持在合理范围内。实现人口分布与经济布局协调一致,人均地区生产总值差距扩大的势头初步得到遏制。二是基本公共服务大体趋于均等。不同地区人民都能享受大体相当的义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障和公共文化等方面的服务,地区间基本公共服务差距逐步缩小。三是区域比较优势得到充分发挥。各地区产业结构特色明显,区域分工趋于合理,优势互补、错位发展的格局初步形成。四是区域一体化发展取得重要进展。区域内重大基础设施互连互通水平进一步提高,统一市场体系初步形成,东中西开放合作、良性互动机制基本建立,促进区域一体化发展的制度逐步完善。五是区域可持续发展能力全面增强。区域生态环境质量明显改善,生态文明建设取得显著成效,人与自然和谐相处的良好局面初步形成。
    围绕上述要求,“十二五”促进区域协调发展要着力解决好以下问题:
    第一,着力缩小地区发展差距。促进区域协调发展,最根本的还要靠发展。缩小地区发展差距并不意味着要放慢条件较好地区的发展速度。鼓励条件较好地区率先发展,有利于提升整体经济实力,增强带动和帮助特殊困难地区发展的能力,这是实现区域协调发展的重要基础。促进特殊困难地区加快发展,加大政策扶持力度,增强自我发展能力,这是推动区域协调发展的重大举措。因此,进一步发挥条件较好地区的辐射带动作用,不断提高特殊困难地区的发展水平,是缩小区域发展差距的关键所在。“十二五”要继续按照“抓两头、促中间”的思路,推动重点地区发展。一方面,适应国际竞争的新要求,把鼓励和支持条件较好地区加快发展作为区域发展的重点方向,不断深化体制机制改革,加快开发开放步伐,更好地发挥辐射带动作用;另一方面,把支持特殊困难地区发展作为区域发展的基本着力点,不断加强薄弱环节,破解发展瓶颈,改善发展环境,全面提升自身发展水平。
    第二,着力推进地区间基本公共服务均等化。经过改革开放30多年的发展,中国经济实力和综合国力显著增强,基本具备了更好地扭转地区差距扩大趋势的物质条件,但在市场机制作用下,资源要素还会继续向发展条件较好的地区集聚,受发展基础影响,从根本上扭转地区经济发展差距扩大趋势的任务依然十分艰巨。“十二五”要把缩小地区间基本公共服务差距作为促进区域协调发展的主攻方向,充分发挥政府的宏观调控,强化政策扶持,加大对特殊困难地区财政转移支付力度,提高公共产品供给能力,努力使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务。
    第三,着力推动区域一体化发展。目前,各地区加快发展的愿望更加强烈,地区经济呈现出你追我赶的局面。但总体来看,大部分地区发展仍是立足于行政区划板块,地区封锁和市场分割等现象继续存在,制约了区域一体化发展。“十二五”要在推进市场一体化、健全区域协调互动机制、立足经济区统筹区域发展方面下更大的功夫。要更加注重统一市场基础性制度建设,清理不利于市场一体化发展的行政规章和管理制度,不断健全市场机制,加快建立全国统一市场体系,引导生产要素跨区域合理流动。要加强东中西部地区协作互动,形成以优势互补为基础、市场机制为纽带、项目和服务为载体的互利共赢的良性互动机制。要通过编制实施区域性规划和政策,进一步规范政府行为,发挥地区比较优势,促进区域合理分工,促进资源要素在更大范围优化配置。
    第四,着力促进人口与经济在空间上均衡布局。区域发展不协调,不是简单的各地区之间经济总量之间的差距,而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。经济与人口空间分布不均衡,是导致区域发展不协调的重要因素。“十二五”要把推进人口与经济在空间上均衡分布作为促进区域协调发展的一项主要任务。一方面,要加快推进城镇化进程,培育形成若干辐射作用大、集聚能力强的城市群,积极引导人口合理转移,提升条件较好地区吸纳人口的能力,鼓励资源环境承载能力低、经济发展条件较差区域的人口向外有序转移;另一方面,要调整经济空间布局,选择一些资源环境承载能力强、发展潜力大、人口密集的地区实施重点开发,培育形成一批带动力强的经济增长极,促进经济布局、人口分布与资源环境在空间上大体均衡。
    第五,着力推进形成主体功能区。推进形成主体功能区,能够缩小空间尺度,进一步突出各地区的特色与需求,增强区域政策的针对性,有利于处理好一些特殊性质功能区开发与保护的关系,是对区域发展总体战略的完善、细化与落实,是优化国土开发格局、推动区域协调发展的有效途径。“十二五”要在出台全国主体功能区规划的基础上,制定完善财政、投资、产业、土地、人口管理等方面的配套政策,进一步规范空间开发秩序,逐步形成主体功能定位清晰的空间开发结构。要建立健全规划实施的组织体系和保障机制,推进主体功能区规划顺利实施。
    第六,着力建立促进区域协调发展的制度架构。加强区域协调发展的制度建设,把国家区域发展的总体目标、发展思路、基本原则和重大政策等明确下来,把实践证明行之有效的好的经验和做法用法律法规形式固定下来,是建立促进区域协调发展长效机制的必然要求。“十二五”要把建立健全区域政策、法律和组织体系作为促进区域协调发展的一项重要任务,加快推进形成完整的制度体系。要围绕充分发挥各地区比较优势,着眼于探索更加有效的区域治理方式,加强区域政策和规划的研究制定,提高针对性和可操作性,形成规范有序、分类管理的区域政策体系。要加快区域发展立法进程,结合实施区域发展总体战略和主体功能区规划,加快制定促进区域协调发展的法律法规,逐步解决规划和政策实施缺乏法律保障的问题,形成促进区域协调发展的法律法规框架。